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梁建章:人口政策改革的下一步方向

2018-4-2 00:19| 发布者: admin| 查看: 362| 评论: 0
摘要: 2018年3月13日公布的《国务院机构改革方案》显示,国务院拟组建国家卫生健康委员会,将国家卫生和计划生育委员会、国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室、全国老龄工作委员会办公室的职责、工业和信息化部的牵 ...

2018年3月13日公布的《国务院机构改革方案》显示,国务院拟组建国家卫生健康委员会,将国家卫生和计划生育委员会、国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室、全国老龄工作委员会办公室的职责、工业和信息化部的牵头《烟草控制框架合约》履约工作职责、国家安全生产监督管理总局的职业安全健康监督管理职责整合,组建国家卫生健康委员会,作为国务院组成部门。这表明,部级机构已经删除“计划生育”了。

几天前,李克强总理作《政府工作报告》,其中涉及人口与生育政策的内容只有两处:一是在“过去五年所取得的成就”这部分提到“实施全面两孩政策”;二是在“对2018年政府工作的建议”这部分提到:“积极应对人口老龄化,发展居家、社区和互助式养老,推进医养结合,提高养老院服务质量。”这是自2016年以来,《政府工作报告》连续第三年没有出现“计划生育”一词。

虽然计划生育不大可能马上退出历史舞台,国家卫生健康委员会的下属机构可能还有一个计划生育部门,但十九大报告不提计划生育,今年的《政府工作报告》也不提计划生育,现在国务院部级机构也删除了“计划生育”,预示着计划生育退出历史舞台这一天的到来已经不远了。

《政府工作报告》提出要“积极应对人口老龄化”,实际上,人口老龄化有两个原因:一是寿命延长导致老年人数量增加,二是出生率下降导致孩子和年轻人数据减少。这两者都会导致老年人占总人口比重相对增加。中国在全球的老龄化排名要高于人均寿命排名,说明中国老龄化的根子是孩子太少。因此,缓解老龄化的根本出路还是提升生育率。

有人认为,应对人口老龄化的的关键是要建立起完善的社会养老体系。但实际上,不管是家庭养老还是社会养老,本质上都是用工作人口创造的物品和服务来支撑老年人的生活。老年人口比例越高,社会整体养老压力越大。

近日媒体报道,全国人大代表朱列玉在今年将递交的一份议案中表示:“中国生育率低于更替水平已达20余年,如不尽快调整人口政策,增加人口,中国将会进入低生育水平国家,故建议尽快全面放开三孩政策。”

虽然放开三孩比二孩政策进了一步,但朱列玉的上述观点值得商榷,理由如下:

第一,无论是人口普查数据还是国家统计局的抽样调查数据都显示,中国早已进入低生育水平国家,而不是“将会进入低生育水平国家”。

第二,仅放开三孩而不是全面放开生育,会给社会传递错误的信息,似乎生四孩及以上是不对的。

第三,作为一种限制性政策,仅放开三孩会让原有整个计划生育体制和行为得以完整地保留下来,“计划生育一票否决制”可以继续存在,“社会抚养费”会继续征收,全面放开生育这一天的到来会变得遥遥无期。

我们认为,人口政策改革的下一步方向,不是放开三孩,而是要全面放开生育,并实行鼓励生育的政策。实际上,几乎所有的低生育率国家都普遍实行鼓励生育的措施,比如,英国父母双方收入在5万英镑以下,头胎每周可申领20.5英镑的补贴,“二孩”以后每个孩子,每周补贴为13.55英镑,直至孩子成年。又如,法国孩子出生首先可获928欧元奖金,0~3岁每月有185欧元补助,3~20岁每月有65~231欧元补助,视孩子排行和年龄而定。有三个以上孩子的中等或以下收入家庭,每月还可获得169欧元的额外补助。孩子满6岁前,父母休育儿假或返回工作还可获金额不等的育儿、托护补助,详情后叙。养育家庭还能减免所得税,算法向多孩家庭倾斜。此外,多孩家庭在交通和廉租房安置方面,还可享受优惠和优先。

由于长期实行计划生育政策,中国现在的生育率比英国、法国等西欧国家更低,养育孩子的负担更重,提升生育率的难度更大。2017年是全面二孩政策实施的第二年,但出生人口不升反降,比上一年减少了63万人。这一数据比之前各方的最低预测还要更低。

由于堆积生育意愿的高峰会在全面两孩政策实施后大约两年之内基本释放,再加上育龄高峰期女性在未来十年将减少约40%,出生人口将从2018年开始以每年减少30万到100万的速度进入雪崩状态。

无论是从生育率还是从生育意愿来看,中国已确定陷入低生育率陷阱,很多人把生一个孩子当成默认选择,导致养育模式奢侈化,推高平均每个孩子的养育费用。这让愿意多生的父母望而却步,因为他们对养育负担的判断来自对孩子平均养育成本的感受。如果家庭普遍养育二三个孩子,平均费用没这么高,多生的父母没有这么多顾虑,孩子也不会面临那么大压力。生育率越低对生育意愿抑制越强,形成恶性循环。长期低生育率导致的深度老龄化也会加重育龄家庭的赡养负担,进而也抑制生育意愿,这又形成一个恶性循环。

值得赞许的是,在本届两会上,全国人大代表黄细花提交议案建议取消生育限制、全面放开生育政策,并出台适当措施减轻育龄夫妇抚养孩子的负担。全国政协委员、湖南省政协副主席赖明勇提交提案认为,目前中国的生育率下降势头远比当年日本迅猛,日本的经验教训尤其值得注意。赖明勇建议,不仅要停止计划生育,而且要鼓励生育。

我们认为,要应对空前的低生育率和人口老龄化危机,首先要政策转向,彻底取消生育限制。二孩政策依然是限制生育,不允许生育三孩以上;需要全面放开并在自主生育的前提下大力鼓励生育,也就是切实降低普通家庭的养育负担。

其次,要借鉴世界各国鼓励生育的经验,出台具体的鼓励生育的措施,包括观念倡导、经济扶助、生育保障、教育改革等几个方面。

1)观念倡导。改变观念是落实新的人口政策的基础,需要改变几十年来计生对人口的负面宣传,尽快修改中小学课本,删除原计生宣传内容;通过传统媒体和网络媒体让“中国人应该多生”的观念深入人心。

2)经济扶助。建议对高收入家庭通过孩子人头抵税的方式减免个人所得税,对收入较低家庭,则直接发放现金补贴。一些比较成功扭转生育率降低的国家,都是政府花很大的财力去支持的,做的最好是北欧、西欧的国家,一般来说花3%到4%的GDP去支持。我们认为,中国对养育家庭的经济扶助,应该占GDP的1%到2%。《政府工作报告》提到:“提高个人所得税起征点,增加子女教育、大病医疗等专项费用扣除。”我们认为,个人所得税不但应该提高起征点,而且也应该改为按家庭为单位征收个人所得税,让多孩家庭得到减税。

3)生育保障。在养育小孩方面,母亲比父亲要付出更多的时间和精力,这点在母亲怀孕和哺乳期更为突出。这些现象让职业母亲难以全身心投入工作,对雇佣单位也是巨大的负担。为了减轻职业母亲生育孩子的后顾之忧,政府应考虑承担产假期间的用工成本。如果政府能够涵盖产假的延长的成本,那既能对负担已经比较重的企业减压,也可以降低劳动市场对女性员工的歧视。另外,让父亲和母亲享受相同的产假,可降低母亲育孩负担并缓解工作性别歧视。

4)在教育改革方面,建议缩短学制,把中小学12年压缩为10年,其中小学5年,初高中5年。将幼儿园乃至托儿服务纳入义务教育,由政府直接或牵头兴办大量免费或价格低廉的托儿机构。还应取消各地非户籍人口的入学限制,只要是中国公民就可以在居住城市获得义务教育,让外来人口真正留在城市生活,并让他们的孩子方便地就近入托、入园、入学。各地教育资源的规划和配置应以维持常住人口可持续的孩子数量为基准。

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